工程造价管理立法及配套制度完善研究
中谊国际工程管理有限公司 陈振国 陈河儒 陈萍
中谊国际工程管理有限公司 陈振国 陈河儒 陈萍
【摘要】工程造价管理是工程建设领域的核心环节，直接关系到工程质量、投资效益和市场秩序。当前我国工程造价管理领域存在立法滞后、配套制度不健全等问题，制约了行业的健康发展。本文通过分析我国工程造价管理立法现状及配套制度存在的不足，结合工程建设实践需求，提出完善工程造价管理立法、健全配套制度的具体路径，旨在为规范工程造价管理行为、促进工程建设行业高质量发展提供法治保障。
【关键词】工程造价管理；立法完善；配套制度；行业规范
一、引言
工程建设行业是国民经济的支柱产业，工程造价管理作为工程建设全流程的关键管控环节，贯穿于项目决策、设计、招投标、施工、竣工结算等各个阶段，其规范化程度直接影响工程建设的质量安全、投资效益和社会公共利益。随着我国工程建设市场的不断发展，新型工程建设模式不断涌现，工程技术不断创新，对工程造价管理的规范化、法治化提出了更高要求。
当前，我国工程造价管理主要依靠行政规章、规范性文件进行规制，立法层级较低，系统性不足，配套制度存在诸多漏洞，导致实践中出现计价混乱、恶意低价中标、结算纠纷频发等问题，不仅损害了市场主体的合法权益，也影响了工程建设市场的健康秩序。因此，加强工程造价管理立法，完善配套制度政策，已成为推动工程建设行业高质量发展的迫切需求。本文基于这一背景，对工程造价管理立法及配套制度完善问题进行深入研究，为相关立法工作和制度建设提供参考。
二、我国工程造价管理立法及配套制度现状
（一）立法现状
我国工程造价管理尚未形成统一专门性法律，规范体系以行政监管为核心。核心依据包括国务院行政法规、住建部等部门行政规章（如《建设工程价款结算暂行办法》）及地方规范性文件，法律层面相关规定分散于《民法典》《建筑法》《招标投标法》等，仅提供基础性法治保障，缺乏系统性、专门性规范。
（二）配套制度现状
已初步建立工程造价咨询制度、工程量清单计价制度、工程造价信息发布制度等配套体系。咨询制度通过资质和执业资格管理规范市场准入；工程量清单计价实现“量价分离”，发挥市场资源配置作用；各地定期发布人工、材料等价格信息，为市场计价提供参考。
三、我国工程造价管理立法及配套制度存在的问题
（一）立法层面存在的问题
1.立法层级偏低，法律效力不足。当前我国工程造价管理的核心规范多为部门规章和地方规范性文件，立法层级较低，法律效力有限，难以对跨部门、跨区域的工程造价管理活动形成有效约束。在实践中，部分地方和部门存在违反相关规范的行为，由于缺乏上位法的强制约束，难以进行有效的追责和纠正，影响了规范的执行效果。
2.立法体系不健全，缺乏系统性。工程造价管理涉及项目决策、设计、招投标、施工、竣工结算等多个环节，需要形成全流程的法治规范体系。但目前我国相关立法分散于不同的法律、行政法规和规章中，缺乏统一的立法思路和逻辑框架，各规范之间存在重叠、冲突或空白地带。例如，对于工程变更后的价款调整标准，不同规范的规定存在差异，导致实践中出现争议时难以准确适用法律依据。
3.立法内容滞后，难以适应市场发展需求。随着我国工程建设市场的快速发展，EPC总承包、PPP等新型工程建设模式不断涌现，工程技术不断创新，对工程造价管理提出了新的要求。但现有立法内容大多针对传统工程建设模式，对新型模式下的工程造价管理规范不足，缺乏对工程总承包计价、全过程工程咨询计价等新型计价方式的明确规定，难以适应市场发展的实际需求。
（二）配套制度层面存在的问题
1.工程造价咨询行业监管不到位。虽然我国建立了工程造价咨询企业资质和注册造价工程师执业资格管理制度，但在实践中，行业监管仍存在诸多漏洞。部分工程造价咨询企业存在挂靠、转包业务等违法违规行为，部分注册造价工程师执业不规范，出具的造价咨询报告存在误差，影响了工程造价咨询服务的质量和公信力。此外，对工程造价咨询行业的事中事后监管不足，违法违规行为的查处力度不够，难以形成有效的震慑。
2.工程量清单计价制度实施不到位。工程量清单计价制度虽然已推行多年，但在实践中仍存在诸多问题。部分招标人未严格按照规定编制工程量清单，清单存在缺项、漏项、工程量偏差等问题；部分投标人恶意低价中标，中标后通过工程变更、索赔等方式变相提高工程造价，扰乱了市场秩序。此外，对于工程量清单计价过程中的争议解决机制不完善，导致争议难以得到及时、有效的解决。
3.工程造价信息发布制度不完善。当前我国工程造价信息发布存在信息滞后、覆盖面窄、准确性不足等问题。部分地区发布的工程造价信息更新不及时，难以反映市场价格的实时变化；信息覆盖范围主要集中在城市地区，对农村地区、偏远地区的工程造价信息覆盖不足；部分信息存在准确性问题，难以为市场主体的计价活动提供可靠参考。此外，工程造价信息发布主体单一，缺乏市场主体的参与，信息的针对性和实用性有待提高。
四、完善我国工程造价管理立法及配套制度的路径
（一）完善工程造价管理立法
提升立法层级，制定专门性法律。加快推进《工程造价管理法》立法进程，将其纳入国家立法规划，明确法律定位与核心框架。法律内容应涵盖工程造价管理的基本原则（如公平公正、市场导向、全程管控）、管理体制（明确住建、发改、财政等部门的职责分工与协同机制）、全流程计价规范（从项目决策阶段的投资估算到竣工结算阶段的价款审核）、监督管理体系以及各类主体的法律责任（包括建设单位、施工企业、咨询机构等的违法违规惩戒措施）。通过专门立法，将分散的规范整合升级，形成效力层级高、适用范围广的统一法治依据，解决跨部门、跨区域监管中的法律适用难题，强化对违法违规行为的追责力度，确保规范的刚性执行。
健全立法体系，优化立法内容。在制定专门法律的基础上，构建 “法律 — 行政法规 — 部门规章 — 地方规范性文件” 层级清晰、衔接协调的立法体系。一是梳理现有法律、行政法规和规章，对重叠冲突的条款进行修订整合，填补全流程管理中的立法空白；二是聚焦新型工程建设模式，明确 EPC 总承包、PPP 项目、全过程工程咨询等的计价原则（如 EPC 项目应兼顾总价包干与变更调整的平衡）、计价方式（可采用固定总价、成本加酬金等多种模式并明确适用场景）及结算流程（简化结算审核环节，明确变更价款的确认时限）；三是完善争议解决机制，在立法中明确工程造价争议的多元解决路径，包括协商、调解、仲裁和诉讼的衔接程序，建立专业的工程造价仲裁机构和司法鉴定机制，统一争议解决标准，提高争议处理效率与公正性；四是强化对工程质量与造价衔接的规范，明确质量达标前提下的造价调整边界，杜绝因追求低价而牺牲工程质量的行为。
加强立法调研，提高立法质量。建立 “政府主导、多方参与” 的立法调研机制，确保立法贴合实践需求。一是深入工程建设一线，调研建设单位、施工企业、咨询机构、行业协会等市场主体在实际操作中遇到的痛点难点问题，如新型技术应用（如 BIM 技术）对计价模式的影响、跨境工程建设中的造价管理规范需求等；二是广泛征求各方意见，通过座谈会、听证会、网络征求意见等形式，吸纳市场主体、法律专家、造价专业人士的建议，凝聚行业共识；三是开展国际比较研究，借鉴美国、英国、德国等工程建设法治成熟国家的立法经验，结合我国工程建设市场的发展阶段与国情，对国外先进制度进行本土化改造，如参考英国皇家特许测量师学会（RICS）的执业规范，完善我国造价工程师的执业标准与责任体系；四是建立立法后评估机制，法律实施后定期对条款的适用性、可操作性进行评估，根据市场变化和行业发展及时修订完善，确保立法的动态适应性。
（二）健全工程造价管理配套制度
强化工程造价咨询行业监管。一是完善市场准入与退出机制，优化工程造价咨询企业资质标准，细化分级分类管理要求，强化对企业人员配备、技术装备、执业业绩的动态核查；严格注册造价工程师执业资格管理，加强继续教育，更新知识体系（涵盖新型计价模式、数字化工具应用等内容），建立执业档案制度，记录执业行为与信用状况。二是创新监管方式，构建 “事前审批 + 事中事后监管 + 信用监管” 的全链条监管模式。推行 “双随机、一公开” 监管与专项检查相结合，利用大数据、区块链等技术建立工程造价咨询服务追溯系统，对咨询报告的编制流程、数据来源进行全程留痕，及时发现挂靠、转包、报告造假等违法违规行为；建立行业信用评价体系，将信用等级与市场准入、业务承接、评优评先挂钩，对严重失信主体实施联合惩戒（如限制参与政府投资项目、降低资质等级等），提高违法成本。三是发挥行业协会作用，支持行业协会制定执业准则、服务标准和职业道德规范，开展行业自律检查，组织业务培训与交流，搭建政府与企业的沟通桥梁，推动行业整体服务质量提升。
完善工程量清单计价制度。一是加强清单编制监管，明确招标人的主体责任，要求招标人必须委托具备相应资质的咨询机构编制工程量清单，并对清单的准确性、完整性承担法律责任；建立清单编制复核机制，政府监管部门对重点项目（如政府投资项目、重大民生工程）的工程量清单进行抽查复核，对存在缺项、漏项、工程量偏差较大的情况，责令整改并追究相关单位责任；制定工程量清单编制标准范本，统一清单编制的格式、项目划分、计量规则，减少编制误差。二是规范投标报价行为，建立投标报价合理性审查机制，明确低价中标认定标准（如低于成本价的界定方法），通过对比市场价格信息、企业成本核算数据等，对异常低价投标进行重点核查，严厉打击恶意低价中标、串通投标等违法违规行为；在招标文件中明确工程变更、索赔的计价规则，限制中标后通过不合理变更变相抬高造价的行为。三是健全争议解决机制，成立专门的工程造价争议调解委员会（由政府部门、行业协会、专业人士组成），提供免费或低成本的调解服务；明确清单计价争议的举证责任分配规则，简化争议处理程序，鼓励当事人优先通过调解解决争议，提高争议解决效率，降低市场主体维权成本。
优化工程造价信息发布制度。一是构建多元化、智能化的信息发布平台，整合各地住建部门、行业协会、市场主体的价格信息资源，建立全国统一的工程造价信息共享平台，实现信息实时更新、互联互通；扩大信息覆盖范围，重点增加农村地区、偏远地区的工程造价信息采集与发布，针对不同区域的经济发展水平、资源禀赋，发布差异化的价格信息；利用大数据、人工智能技术对市场价格进行分析预测，为市场主体提供价格趋势研判，提升信息的前瞻性。二是提高信息质量，建立信息审核与校验机制，明确信息提供方的责任，对虚假信息、不准确信息的发布主体进行追责；丰富信息内容，除人工、材料、机械等基础价格信息外，增加新型材料、先进技术的价格数据，以及不同类型工程项目的造价指标、计价案例等，提高信息的针对性与实用性。三是鼓励市场主体参与信息发布，建立信息共享激励机制，引导施工企业、咨询机构、材料供应商等主动上传真实交易价格信息，形成政府主导、市场参与的多元化信息来源格局；定期开展信息使用反馈调查，根据市场主体需求优化信息发布内容与形式，提升信息服务的精准度。
（三）加强部门协同与宣传引导
建立跨部门协同监管机制。明确住建、发改、财政、审计等部门在工程造价管理中的职责分工，避免监管重叠或监管空白。建立部门间信息共享机制，打通各部门的监管数据壁垒（如政府投资项目的审批信息、工程招投标信息、资金拨付信息、造价咨询企业信用信息等），实现监管数据实时共享；建立联合执法机制，针对重点领域（如政府投资项目、房地产开发项目）、重点环节（如招投标、竣工结算）开展联合检查，形成监管合力，严厉打击跨部门、跨区域的违法违规行为；建立协同议事制度，定期召开部门协调会议，研究解决工程造价管理中的重大问题，协调处理跨部门争议。
强化宣传引导与教育培训。一是开展多渠道、全覆盖的宣传活动，通过政府官网、行业期刊、新媒体平台（如微信公众号、短视频平台）等，解读工程造价管理立法及配套制度的核心内容、实施意义；针对市场主体开展专题宣传，发放宣传手册、举办政策宣讲会，提高建设单位、施工企业、咨询机构等对相关法律规范和制度的知晓率。二是加强教育培训，将工程造价管理相关法律规范、制度标准纳入注册造价工程师、建造师、监理工程师等执业资格的继续教育内容，提升从业人员的法律意识和专业素养；对政府监管人员开展业务培训，提高其依法监管、精准监管的能力；面向高校相关专业学生开设工程造价法治课程，培养行业后备人才的法治思维。三是营造良好法治环境，通过典型案例曝光、违法违规行为通报等方式，发挥警示作用，引导市场主体自觉遵守法律规范，形成 “学法、懂法、守法、用法” 的良好氛围。
五、结论
工程造价管理立法及配套制度完善是规范工程建设市场秩序、促进工程建设行业高质量发展的重要保障。当前我国工程造价管理立法存在层级偏低、体系不健全、内容滞后等问题，配套制度存在监管不到位、实施效果不佳等不足。为解决这些问题，应加快推进工程造价管理专门立法，健全立法体系，优化立法内容；强化工程造价咨询行业监管，完善工程量清单计价制度和工程造价信息发布制度；加强部门协同与宣传引导，形成监管合力，营造良好的法治环境。
通过上述措施，能够有效提升我国工程造价管理的规范化、法治化水平，解决实践中存在的计价混乱、结算纠纷频发等问题，保护市场主体的合法权益，推动工程建设行业持续健康发展。未来，随着工程建设市场的不断发展和法治建设的不断推进，工程造价管理立法及配套制度将不断完善，为工程建设行业的高质量发展提供更加坚实的保障。
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