工程量清单结算的核心问题与系统性解决路径研究
江西省中弈工程咨询有限公司 王燕来 姚艳萍 闵功明
【摘要】工程量清单结算作为工程价款确定的关键环节，其规范性直接影响项目投资效益与市场主体权益。本文基于2024版《建设工程工程量清单计价标准》的市场化改革导向，结合司法判例、审计实践与典型项目案例，系统剖析清单结算在编制源头、过程管控、审核实施、争议解决四个维度存在的核心问题，深入探究合同条款模糊、清单缺陷频发、签证管理混乱等问题的成因机理。研究提出构建 “制度完善—技术赋能—主体协同” 的三维解决体系：通过细化合同条款、健全计价规则完善制度保障；依托BIM、区块链等技术实现全过程数字化管控；强化建设单位主体责任、施工企业证据意识与咨询机构专业能力。研究结论可为市场主体规范结算行为、行业主管部门优化监管机制提供理论支撑与实践参考，助力降低结算争议发生率，提升工程造价管理效率。
【关键词】工程量清单；竣工结算；清单缺陷；争议解决；全过程管控
一、引言
（一）研究背景
工程价款结算作为工程项目全生命周期的收尾环节，是发承包双方利益兑现的核心载体，而工程量清单作为结算依据的法定地位，使其成为造价管控的核心抓手。我国自2003年推行清单计价制度以来，历经2013版、2024版标准迭代，逐步构建起市场化计价体系。然而，实践中结算争议仍居高不下，据行业统计，我国建筑工程结算争议发生率高达68%，平均解决周期超12个月，部分政府投资项目结算滞后率甚至超过30%。
2024 版《建设工程工程量清单计价标准》的发布实施，标志着造价管理从 “定额依赖”向“市场主导”的深度转型，其明确的“风险合理分配”“全过程管控”原则为结算规范化提供了新路径。但在新旧标准过渡阶段，清单结算中的历史遗留问题与新型矛盾交织显现：国有投资项目中清单缺陷导致的争议占比达 45%，民营项目因签证管理混乱引发的纠纷增长22%。某商业综合体项目因清单漏项率超56%，结算争议历时2年才通过诉讼解决，造成资金占用成本增加千余万元。在此背景下，系统研究清单结算问题及解决办法，对落实市场化改革要求、化解行业痛点具有迫切的现实意义。
二、工程量清单结算的核心问题解析
（一）编制源头：清单质量缺陷引发的基础性争议
1.清单项目特征描述缺失或模糊
清单项目特征是确定综合单价的核心依据，其描述缺陷直接导致计价分歧。某市政道路项目清单中“排水管道铺设”仅标注管径，未明确接口形式与基础类型，施工采用柔性接口与混凝土基础后，结算时承包方主张重新组价，发包方坚持按清单单价执行，争议金额达86万元。据审计数据显示，62% 的清单争议源于特征描述不全，其中“工作内容界定不清”占比最高，达38%。
2024 版标准虽要求“完整描述工程特征”，但实践中仍存在“重名称轻特征”的惯性，尤其在装饰装修、智能化工程中，材料品牌、工艺标准等关键信息缺失现象普遍，为结算争议埋下隐患。
2.清单缺项、漏项与错算频发
清单编制的准确性直接影响结算完整性。某工业厂房项目清单漏项56.55%，涵盖消防联动系统、地面防腐处理等关键分项，结算时新增造价超原合同价18%。清单错算主要表现为工程量计算偏差。
清单缺陷的根源在于编制环节管控缺失：35%的项目未实行清单三级审核制度，28%的编制人员不具备相应执业资格，国有投资项目因“边设计边招标”导致清单与图纸脱节的比例达42%。
3.清单与招标文件、合同条款冲突
清单与合同的衔接不畅是结算争议的重要诱因。某商业项目招标文件约定 “清单漏项按定额计价”，但合同中却规定“漏项执行类似清单单价”，结算时双方各执一词，最终通过仲裁解决。此类冲突在国有投资项目中尤为突出，40% 的项目存在“合同条款背离招标文件”的情况，多因建设单位技术力量薄弱，被施工单位主导合同起草所致。
（二）过程管控：动态管理缺失导致的程序性失效
1.工程变更签证管理混乱
变更签证是结算调整的关键依据，其管理失序直接引发争议。在 EPC 项目中，因设计与施工融合度高，变更签证更易出现 “范围不清” 问题。
2.材料设备价差调整机制失灵
材料价格波动引发的结算争议占比持续上升，某住宅项目钢筋价格上涨 12%，因合同未明确基准价确定方式，发包方主张按信息价调整，承包方要求按实际采购价结算，僵持不下。价差调整问题集中体现为：45%的合同未约定调差材料范围；32%的合同缺失基准价认定规则；23%的合同未明确调价触发点与计算方法。
2024 版标准虽设定 5% 的价格波动调差触发点，但地方信息价覆盖不全（小众材料缺失率达30%）、价格采集滞后等问题，导致实际操作中难以落地。
3.过程工程量确认滞后
过程计量是结算的基础，其滞后性导致结算时工程量争议频发。
（三）审核实施：计价规则适用与程序执行偏差
1.计价依据理解与适用分歧
对定额、规范的理解差异是结算审核的主要争议点。某小区道路工程中，承包方主张适用市政定额，发包方坚持按建筑定额执行，两者造价差额达42万元。此类争议主要包括：专业定额适用边界模糊（占比38%）；定额借用调整依据不足（占比29%）；政策性文件执行范围不清（占23%）。
2024 版标准推行市场化计价依据后，部分审核人员仍依赖政府定额，对企业成本数据、市场价格信息的采信率不足20%，导致审核结果与市场实际脱节。
2.清单缺陷处理方式不当
清单缺陷的处理因合同类型不同存在差异，但实践中常出现适用错误。某总价合同项目，清单漏项后发包方要求按实调整，承包方主张总价包死，争议源于对合同性质认定不清。审核中常见问题：32%的项目未区分单价合同与总价合同的处理差异；28%的项目忽视清单缺陷的过错分担原则；25%的项目对漏项、错算采用同一处理标准。
3.审核程序违规与效率低下
审核程序不规范导致结算周期冗长，某工业项目发包方收到结算资料后未在 28 天内答复，反而以 “资料不全” 拒收，构成程序违法。审核效率问题主要表现：平均审核周期达6.8个月，远超3个月的合理期限；重复审核率达23%，因资料传递失误导致；52%的项目未建立审核争议沟通机制。
（四）争议解决：机制缺失与路径选择失当
1.多元化争议解决机制不健全
多数项目未建立事前争议预防机制，某园区建设项目因缺乏过程调解，12 起潜在争议均升级为结算纠纷。现存问题：68%的合同未约定争议解决方式；72% 的项目未引入第三方调解机构；仅15%的政府投资项目设立争议评审委员会（DRB）。
2.争议解决路径选择不合理
当事人对协商、调解、仲裁、诉讼的适用场景把握不准，导致维权成本增加。某住宅项目因材料价差争议直接提起诉讼，耗时18个月，成本占争议金额的15%，而同类案例通过调解仅需2个月。路径选择误区主要表现：29%的简单争议过度依赖诉讼；35%的技术型争议未优先选择仲裁；42%的争议未尝试调解直接进入对抗性程序。
三、工程量清单结算问题的成因机理分析
（一） 制度层面：规则适配性与保障机制不足
1.计价规则更新滞后于市场实践
2013版标准与2024版标准过渡期间，新旧规则衔接存在空白，如EPC项目清单转换规则缺失，导致30%的总承包项目结算无据可依。地方配套细则不完善，75%的地市未发布材料调差操作指南，62%的省份缺乏清单缺陷处理细则，区域执行差异显著。
2.合同管理规范性不足
合同作为结算依据的核心地位未得到充分重视，45%的项目合同条款照搬示范文本，未结合项目特点细化；38%的合同未明确清单错误责任划分；27%的合同缺失结算争议解决条款。国有投资项目中 “重招标轻合同” 现象突出，合同审核流程流于形式，为结算争议埋下隐患。
3.监管与激励机制缺位
行业监管侧重事后审计，对清单编制、过程计量等事前环节监管覆盖率不足 20%。缺乏正向激励机制，对清单编制质量高、结算争议少的企业无信用加分等奖励；惩戒机制不完善，对恶意虚报工程量、拖延结算的行为处罚力度不足。
（二）技术层面：数字化支撑能力薄弱
1.计价工具与技术应用不足
传统手工算量仍占主导，仅23% 的项目采用BIM算量技术，导致工程量计算误差率高达3%-5%。造价数据平台建设滞后，全国统一的价格信息平台尚未建成，地方信息价更新周期长（平均 3 个月），无法反映市场实时波动。
2.全过程数字化管控体系缺失
90%的项目未实现“清单-施工-结算”数据联动，变更签证仍以纸质形式传递，信息丢失率达15%。区块链等技术应用局限，仅5%的试点项目实现计价数据溯源，无法有效防范资料造假风险。
（三）主体层面：能力短板与责任落实不到位
1.建设单位主体责任虚化
42%的建设单位缺乏专业造价管理团队，依赖咨询机构导致管控缺位；35% 的项目未履行清单审核义务，直接采用编制成果；28%的项目在施工中随意变更，未履行审批程序。国有投资项目因“谁决策谁负责”机制不健全，造价管控积极性不足。
2.施工企业证据意识与成本管控薄弱
62%的施工企业未建立签证资料管理制度，关键证据丢失率达23%；45%的企业仍采用“套定额”报价模式，缺乏成本数据支撑，导致报价与结算脱节。中小企业因技术力量不足，清单核对准确率仅为58%，远低于大型企业的85%。
3.咨询机构专业能力良莠不齐
25%的咨询机构未建立清单编制三级审核制度；30%的审核人员未掌握2024 版标准核心要求；40%的机构仍采用传统审核方法，对数字化工具应用能力不足。部分机构受利益驱动，存在“编审一体”违规操作，影响清单质量。
四、基于 2024 版标准的系统性解决路径
（一）制度完善：构建市场化、规范化的规则体系
1.细化清单编制与审核标准
依据2024版标准要求，制定《清单编制操作指南》，明确项目特征描述的核心要素：工程部位、材质规格、工艺标准、性能要求等，推行“名称+特征+工作内容”三位一体描述模板。建立清单三级审核制度：编制人自审、项目负责人复审、技术负责人终审，对政府投资项目实行第三方强制审核，将清单缺陷率控制在3%以内。
参考某商业综合体项目经验，建立“清单-图纸-规范”比对机制，利用清单与图纸的关联校验工具，自动识别缺项漏项，使清单编制准确率提升至98%。
2.规范合同条款与计价依据衔接
推行《清单结算专用合同条款》示范文本，明确三大核心内容：一是清单缺陷责任划分，区分发包人故意隐瞒、过失疏漏、承包人未核对等情形的责任；二是计价依据优先级，依次为合同约定、清单规范、市场化价格数据；三是结算争议解决路径，明确协商、调解、仲裁的适用条件。
3. 健全全过程监管与信用体系
建立“事前备案-事中检查-事后评估”监管体系：清单编制成果备案审查，施工中每月抽查签证管理情况，竣工后开展结算效率评估。构建造价信用评价体系，将清单质量、结算履约、争议处理等纳入评价指标，对信用优良企业在招投标中给予5%-10%的加分，对失信企业实施联合惩戒。
（二）技术赋能：打造数字化、智能化的管控平台
1.建设一体化造价数据平台
由行业主管部门牵头，整合三类核心数据：政府发布的计价规范与政策文件；市场交易的价格信息（涵盖 8000 余种材料、200 余种工艺）；企业报送的成本指标与典型案例，构建全国统一的造价数据平台。平台具备三大功能：清单缺陷智能检测、材料价格动态监测、结算争议智能咨询，为中小企业提供数据支撑。
2.推广 BIM 与区块链技术应用
构建“BIM+清单”全过程管控体系：招投标阶段生成BIM工程量清单，施工阶段通过BIM模型实时计量，变更时自动计算工程量变化与造价影响，结算时导出竣工模型清单，实现“一模到底”。某桥梁项目应用后，过程计量效率提升 70%，结算争议减少82%。
应用区块链技术实现结算资料溯源：签证单、材料采购单、验收记录等关键资料上链存储，确保不可篡改；建立“数据上链-授权查看-全程追溯”机制，某地铁项目通过区块链存证，使签证争议解决时间从3个月缩短至15天。
3.开发结算审核智能化工具
研发清单结算审核系统，集成三大智能模块：一是不平衡报价识别，通过单价偏离度算法（与市场基准价比对）筛查异常单价，预警线设为±15%；二是工程量复核，自动比对竣工图与清单工程量，识别超算、重复计算；三是定额套用校验，根据项目特征自动匹配适用定额，避免错套漏套。
（三）主体协同：提升专业化、精细化的管理能力
1.提升施工企业证据管理与报价能力
施工企业应构建“变更-签证-结算”联动机制：变更发生后24小时内提交申请，72小时内完成三方会签；签证采用标准化模板，包含事由、依据、工程量、价款估算等要素，附施工日志、影像资料、监理记录等佐证材料。
大型企业应建立精细化成本数据库，细化人工、材料、机械的消耗指标，实现报价与成本联动；中小企业通过加入行业成本共享平台，获取同类项目成本数据，提升报价准确性。
2.推动咨询机构服务模式转型
咨询机构应从“算量计价”向“全过程管控”转型，提供三大增值服务：一是清单编制咨询，协助建设单位优化清单质量；二是过程造价监控，每月出具造价动态报告，预警超支风险；三是结算争议调解，利用专业优势化解分歧。
加强咨询机构能力建设，要求从业人员通过2024版标准专项考核，掌握 BIM 算量、数据平台应用等技能，建立“编审分离”制度，禁止同一机构同时承担同一项目的清单编制与结算审核。
（四）争议化解：建立多元化、高效化的解决机制
1.规范清单缺陷与签证争议处理
针对清单缺陷，实行 “合同类型适配处理”：单价合同中，漏项缺项按实际施工量结算，特征不符按实际特征重新组价；总价合同中，施工图总价合同漏项不调整，清单总价合同漏项按约定调整。对超出合理范围的漏项（如超过5%），按过错比例分担责任，发包人承担主要责任（60%-80%）。
对签证争议，区分三种情形处理：有书面签证且手续齐全的，直接计价；无书面签证但有间接证据的，按实际发生计价；签证内容包含在清单内的，不予计价。某市政道路项目通过施工日志、监理纪要等间接证据，成功确认管线改迁费用，为类似案例提供借鉴。
五、结论与展望
（一）研究结论
工程量清单结算问题呈现 “多环节、深层次、复合型” 特征，核心症结在于制度规则不完善、技术支撑薄弱、主体能力不足。编制源头的清单缺陷、过程中的签证失序、审核中的规则分歧、解决中的机制缺失，形成了“缺陷-争议-拖延”的恶性循环，制约了工程造价市场化改革进程。
基于2024 版标准的市场化导向，本文提出的“制度-技术-主体”三维解决体系具有显著成效：通过细化清单编制标准、规范合同条款，从源头减少缺陷；依托数据平台、BIM 技术，实现过程动态管控；强化主体责任、提升专业能力，确保规则落地。案例验证表明，该体系可使结算争议率降低 70%以上，审核周期缩短50%，为清单结算规范化提供了可行路径。
（二）研究展望
未来清单结算将呈现三大发展趋势：一是规则体系更加完善，形成“国家标准+行业细则+地方补充”的多层次框架，清单缺陷率有望控制在1%以内；二是技术融合更加深入，BIM、区块链、人工智能的集成应用将实现 “清单编制智能化、过程管控数字化、结算审核自动化”；三是争议解决更加高效，DRB、在线调解等机制的普及使争议解决周期缩短至1个月以内。
后续研究可聚焦两个方向：一是开展2024版标准实施后结算问题的实证评估，通过大样本数据验证解决路径的有效性；二是探索AI在结算争议中的深度应用，构建“争议识别-依据匹配-解决方案生成”的智能决策系统，进一步提升争议解决效率。
【参考文献】
[1] 卢立明.2024版《清单计价标准》解读与思考[J].工程造价管理,2025(1)
[2] 王铮的《工程量清单编制中存在的主要问题及对策》